Conferencias de consenso

Participación de la ciudadanía no organizada en política socio-ambiental.

Marila Lázaro, Profesora de la Unidad de Ciencia y Desarrollo, Facultad de Ciencias, Universidad de la República, Uruguay. Revista El Ecologista nº 76.

Aunque muchas democracias han abierto algunos de sus ámbitos a la discusión ciudadana, ciertas formas tradicionales de participación (como las audiencias públicas) se limitan a legitimar cuestiones definidas por expertos o políticos. Por eso surgen nuevas formas de dar voz e involucrar más activamente a los ciudadanos, con más poder de decisión, en la definición de políticas socio-ambientales. Uno de estos mecanismos son las conferencias de consenso.

Los problemas socio-ambientales (y por tanto de las ciencias ambientales) se caracterizan por su complejidad, incertidumbres, riesgo, y por tanto por las controversias que suscitan. Aceptar esta complejidad del mundo/naturaleza/socio-ecosistemas (complejidad aceptada y estudiada como tal a partir de la segunda mitad del siglo XX), implica aceptar un nuevo enfoque metodológico que se base en la complementariedad de disciplinas y saberes. Implica también reconocer que las temáticas científico-tecnológicas no están exentas de aspectos sociales, políticos, económicos, culturales, éticos, por lo que difícilmente los argumentos técnicos puedan zanjar una controversia o ser los únicos para tomar una decisión política con repercusiones socio-ambientales.

Este reconocimiento permite abrir la puerta a la ciudadanía para que participe en la discusión, análisis, y ¿decisiones? vinculadas a las controversias científico-tecnológicas y, específicamente, a las políticas socio-ambientales. Aunque muchas democracias han abierto algunos de sus ámbitos a la discusión ciudadana, algunos autores consideran que ciertas formas tradicionales de participación (como las audiencias públicas) se limitan a legitimar cuestiones definidas por expertos y/o políticos. Es así que se han propuesto nuevas formas de dar voz e involucrar más activamente a los ciudadanos, y con más poder de decisión, en definición de políticas socio-ambientales. Entre los nuevos mecanismos propuestos se encuentran las conferencias de consenso.

Las conferencias de consenso

Desarrolladas por el Comité Danés para la Tecnología, organismo independiente asesor del parlamento de ese país, implican la selección de un panel de 10 a 15 ciudadanos (de entre el total de interesados en participar que responden a una convocatoria pública) que evaluarán un asunto científico-tecnológico controvertido.

Su función es tratar conflictos asociados a tecnologías de riesgo desde el punto de vista ambiental, como la energía nuclear, y tender un puente entre los expertos, los políticos y los ciudadanos. Desde su primera experiencia en Dinamarca, en 1987, han versado sobre políticas energéticas, polución del aire, agricultura sustentable, riesgos químicos para el ambiente, terapia génica, clonación, organismos genéticamente modificados, gestión de residuos nucleares, entre otros. A partir de la experiencia danesa este mecanismo se ha desarrollado en otros países por iniciativa de diversos actores, principalmente ONG y/o Universidades [1].

El panel se constituye con ciudadanos no expertos ni implicados directamente en la temática a tratar, elegidos sobre la base de criterios socio-demográficos y teniendo en cuenta sus motivaciones. Este panel ciudadano atraviesa un proceso de información, toma de contacto con las distintas voces y argumentos, consulta a expertos e implicados, y de trabajo de análisis y deliberación entre ellos. El proceso es guiado por la organización y puede durar entre tres meses y un año. Durante el transcurso de la indagación el panel ciudadano va decantando una serie de interrogantes que serán formuladas en una instancia final, abierta al público, a un panel de expertos e implicados convocados para ello (actores, políticos, académicos, sociales, sindicales, empresariales, etc.). Un grupo asesor, independiente de la organización, cuida que el proceso de información sea balanceado y se contemplen enfoques variados vinculados al tema. Además, los asesores colaboran en la detección de los expertos e implicados que brindarán sus opiniones ante el panel ciudadano.

Para finalizar, el panel ciudadano realiza un informe con sus conclusiones y recomendaciones que será distribuido a los medios y a las autoridades. En Dinamarca se convoca una conferencia de consenso cada vez que el parlamento considera una legislación relacionada con emprendimientos científico-tecnológicos controvertidos y generalmente son un insumo para el proceso de toma de decisiones. Esta situación es muy variable en el resto de países en donde se han desarrollado estos mecanismos.

Los fines de las conferencias de consenso son proveer información a los parlamentarios y tomadores de decisión con los resultados del proceso, y estimular una discusión pública, informada y profunda, a través de la cobertura de los medios del proceso, la jornada abierta al público y los debates consiguientes. Su valor radica en incorporar la visión de los ciudadanos en aspectos que, aunque afectan a la vida de todas las personas, normalmente no trascienden la esfera técnico-política durante el proceso de toma de decisión. Este tipo de mecanismos participativos relegan el rol del experto al de facilitador de información que responde a las preguntas e inquietudes de los ciudadanos. Los expertos, más que proporcionar respuestas técnicas concebidas para resolver o cerrar las discusiones políticas, ayudan a los ciudadanos en su esfuerzo por comprender estas situaciones, de manera que sean capaces de tomar decisiones de una forma informada. Con ello se vigorizan las prácticas democráticas tanto de manejo del conocimiento como de toma de decisiones políticas.

Dos conferencias de consenso en Uruguay: energía nuclear y minería

Durante el año 2010 se llevó adelante la primera conferencia de consenso en Uruguay (se denominó Juicio Ciudadano), y versó sobre la posible utilización de energía nuclear en el país, tema que se encuentra actualmente en la esfera técnico-política [2]. Durante el año 2011, en respuesta a una demanda social, se repitió el mecanismo en torno al análisis de los desafíos de la minería a gran escala [3]. Ambos Juicios Ciudadanos fueron organizados por Unidades Académicas de la Universidad de la República, y fueron financiados enteramente por la Universidad y apoyadas por el Ministerio de Educación y Cultura.

El proceso ha implicado la selección de las 15 personas que constituyeron el panel ciudadano en cada caso (150 uruguayos se postularon en el año 2010 y 265 en el 2011). En un período de cuatro meses se desarrollaron tres instancias presenciales de análisis y deliberación, durante tres fines de semana a tiempo completo, y un seguimiento vía correo electrónico.

Actores relevantes del ámbito político, técnico, académico, social, sindical, contestaron las preguntas del panel ciudadano en las instancias finales abiertas al público. Así, se obtenía un panorama que completara el proceso de información, estudio y deliberación que atravesaron los integrantes del panel ciudadano, a fin de llegar a sus conclusiones. Para finalizar, los ciudadanos, en uno y otro caso, realizaron un informe con sus consideraciones y recomendaciones que fue expuesto en conferencia de prensa el día posterior a las instancias públicas. Posteriormente, dicho informe se distribuyó a los medios de comunicación y a las autoridades y representantes políticos.

Los informes son extensos y reflejan la complejidad de la temática y de la decisión, y contrastan con la pobre y polarizada discusión pública que se ha dado en los dos casos. Ambos están disponibles en las páginas Web mencionadas, por lo que a continuación solo se expondrá, a modo de ejemplo, el resumen del informe del panel ciudadano que trató sobre la minería en Uruguay:

“El diseño y análisis de escenarios posibles, con y sin minería de gran porte (y con los emprendimientos productivos que sean), incluyendo dimensiones económicas pero también sociales, ambientales, etc., deberían ser una práctica común de planificación a largo plazo. Y no tenemos evidencias de que este tipo de estudio de escenarios se haya realizado en el caso de la minería de gran porte […] Creemos que no sería responsable tomar una decisión respecto a proyectos de minería de gran porte sin antes contar con conocimiento más profundo sobre pérdidas y ganancias (costos y beneficios que incluyan aspectos sociales y aspectos ambientales) y consensuar ciertos aspectos por parte de la sociedad a través de debates públicos. Entendemos que el Uruguay se debe una discusión en profundidad, con la más alta participación y el mayor nivel técnico posible, a los efectos de decidir sobre este y otros proyectos de inversión”.

Basados en estas consideraciones realizaron una serie de recomendaciones, como, por ejemplo, la urgente necesidad de generar ámbitos de análisis de escenarios y trayectorias de desarrollo, así como consultar con la ciudadanía sobre las dimensiones deseables de desarrollo [4].

Los informes realizados por los ciudadanos participantes (legos o público no-experto), demuestran no solo el alto grado de comprensión de un tema técnico, sino también la necesidad de incluir en el análisis consideraciones más amplias como son las ambientales, sociales, éticas y de gobernanza. Las conclusiones presentan razones en forma ponderada y equilibrada, excluyen posiciones extremas, y a la vez ofrecen una clara posición sobre el tema. Estos rasgos manifiestos en ambos informes son las características más destacables del proceso mismo, que lo convierten en una instancia enriquecedora de ejercicio democrático.